中伦观点 | 《民办教育促进法》修订之法律解读

《民办教育促进法》修正案历经三审终于2016年11月7日的第十二届全国人大常委会第二十四次会议上获审议通过。作为资本市场相关法律从业者，藉此机会谈论一下这次民办教育促进法的修订对于教育企业的影响究竟有几何。

一、区分营利性与非营利性民办学校

教育企业受非营利性问题困扰多年，也是教育企业的非营利性定位导致至今仍未见民办学校在中国境内资本市场IPO的案例。2015年12月27日，全国人大常委会第十八次会议审议通过了《教育法》的修正案，删除了“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定，侧面宣告了学校及教育机构必须为非营利性企业的制度的终结。此次《民办教育促进法》的修订，进一步确认了民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或营利性的民办学校，也为未来教育企业的上市提供了更为直接的法律层面的支持。
修订后的《民办教育促进法》对于营利性和非营利性民办学校配套制度进行了原则性规范，本次修法的重点也是对营利性和非营利性学校的主要制度进行区分，我们理解，核心的几个制度差异如下：

1. 办学收益分配及学校清算财产分配

修订后的《民办教育促进法》第十九条规定，“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”
修订后的《民办教育促进法》第五十九条规定，“非营利性民办学校清偿学校债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿学校债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。” 
民办学校办学收益分配及学校清算财产分配的差异是营利性学校及非营利性学校的最核心区别。本次《民办教育促进法》修订后，“合理回报”这一模糊的概念被删除，也是为了还原营利性和非营利性企业的特性。于此同时，我们注意到，现存的民办学校以民办非企业单位的企业形式为主，2016年5月，民政部发出《民办非企业单位登记管理暂行条例（修订草案征求意见稿）》公开征求意见的通知，为了更准确的反映社会服务机构的定位和属性、与《中华人民共和国慈善法》的表述相衔接，该次修订拟将“民办非企业单位”名称改为“社会服务机构”。现存的民办非企业单位将更加突出慈善、社会公益、非营利等社会属性。
可以预见的是，未来出台的民办教育机构的配套制度及实施细则将会对营利性和非营利性学校做更多的区分，而监管机构对非营利性民办学校的财务监管[1]，包括资金使用甚至日常交易的监管或许会日渐趋严。

注：[1] 根据新修订的《民办教育促进法》第三十九条的规定，民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。

2. 收费项目及收费标准

修订后的《民办教育促进法》第三十八条规定，“根据非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”
营利性学校收费的自主定价原则宣告营利性民办学校成为了真正的市场化主体。自由定价原则的确定将打破原有的行业格局，对于办学质量优秀，有品牌竞争力及影响力的学校将会有更大的利润空间，且该等利润将更加合法化、合理化。

3. 义务教育阶段准入

修订后的《民办教育促进法》第十九条规定，“民办学校的举办者…不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”
《民办教育促进法》修正案通过后，媒体将最多的注意力聚焦到新法增设的这一条规定上来。受教育是公民的宪法权利和宪法义务，普及初等义务教育不仅是《义务教育法》的规定，更是我国宪法的要求，本次修法将营利性学校排除出义务教育阶段的办学主体，体现了我国对义务教育的重视。
在营利性民办学校与非营利性民办学校分开管理且不允许开立义务教育阶段的营利性学校的背景下，义务教育阶段的民办学校创办者将既无法取得“合理回报”，亦无法取得办学收益或清算资产。于此同时，我们注意到，近年来，越来越多的国际学校开始开办，也有越来越多的义务教育阶段的孩子选择就读国际学校的国际课程。修订后的《民办教育促进法》将对面向义务教育阶段学生开立的国际学校产生深远的影响，现有的义务教育阶段的国际学校的创办者如何规划学校的长期发展与创办者的投资收益，似乎并未现明朗的指引，业界也会对相关的政策和法律法规的规定进行持续的跟踪。此外，值得注意的是，义务教育阶段的学校所对应的绝对的非营利性定位必然导致其收费项目及标准的统一监管，相应的，义务教育民办学校在学、杂费方面可能存在的“利润空间”也许还会有更进一步压缩。

4. 其他

除以上区别外，《民办教育促进法》的修正案也将营利性和非营利性民办学校所可以享受的不同的优惠政策进行了原则性规范，包括税收优惠政策、土地使用优惠政策、政府购买服务等。总体来讲，政策更加倾向给予非营利性学校更多的优惠和补助，甚至给予非营利性民办学校与公办学校同等税收优惠政策，这也侧面突出了国家对非营利性学校的社会公共服务机构的定位。

二、民办学校办学许可证的地位

修订后的《民办教育促进法》第十八条规定，“审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。”
在过往实践中，办学许可证制度一直比较暧昧，主要存在以下两个方面的原因：

（1）《民办教育促进法》规定，文化教育类学校审批由教育行政部门负责，职业资格及职业技能培训类学校审批由人力资源及社会保障部门负责，并抄报同级教育行政部门。但是，因为职业技能培训类和职业资格培训类学校的范围一直比较模糊，加之取得办学许可则意味着必须创办非营利性企业，造成市场上众多的以营利为目标的培训类学校游离于体系之外。
（2）根据我们了解的情况，在以上海为代表的部分开展民办学校分类管理改革试点的地区创办营利性民办学校无需取得办学许可证，仅需要在登记的公司的经营范围中增加“教育”或“培训”即可，而工商部门在批准公司经营范围中增加“教育”或“培训”的内容时会抄报教育行政部门。

需要说明的是，本次修法并未对第十八条的规定进行修改，但是，授权国务院另行制定民办培训机构的登记注册制度的内容被删除，违法设立学校或监管部门在审批学校设立程序中的违规行为的法律责任进行了强化。我们认为，营利性民办学校的市场地位被确立后，办学许可制度的监管可能会更加有力，教育行政部门和人力资源与社会保障部门分别审批文化类和职业资格、职业技能培训类的学校的双轨制审批机制将得以加强。当然，我们仍然期待有关部门出台办法，对民办学校的分类具体化，以加强行政许可行为中的合法行政及高效便民。

三、过渡与选择

《民办教育促进法》修正案将自2017年9月1日起施行。自2016年11月7日通过《民办教育促进法》的修订意见至该修订意见实施，设置了为期约10个月的过渡期，该期间将为配套制度出台现存的民办教育企业的经营形式选择提供空间。
根据全国人大常委会的决定，现存的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据修改后的学校章程继续办学，终止时，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费， 重新登记，继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。国务院及其教育行政等有关部门和各省、自治区、直辖市在实施民办学校分类管理改革时，应当充分考虑有关历史和现实情况，保障民办学校受教育者、教职工和举办者的合法权益，确保民办学校分类管理改革平稳有序推进。
我们看来，现存的非营利性民办学校选择变更为营利性民办学校的，需要登记为公司[2]，而考虑到这一非营利性学校变更为营利性学校系因历史问题形成，那么非营利性学校偿还债务后的清算剩余资产在之后的配套制度中可能会直接明确为创办者的资产或允许创办者将该等资产直接转让给新设立的营利性学校，但在将该等资产由原民办非企业单位主体变更到营利性的学校经营主体过程中，有以下问题需要注意：

（1）民办学校在清算并确认资产权属之前是否需要补缴历年税收优惠的金额存在一定的不确定性。当然，考虑到营利性民办学校依然享受税收优惠政策，我们认为，配套制度要求非营利性学校重新登记为营利性学校之前补缴历年税收优惠的可能性较小。
（2）学校资产从非营利性主体变更到营利性主体的过程涉及资产的转让，该资产转让涉及一定的税费。
（3）考虑到营利性的教育机构不再属于《划拨用地目录》中划拨土地范围，非营利性学校需要缴纳土地出让金并将划拨土地使用权变更为出让土地后方可将非营利性学校的土地转让到新的学校。

注：[2]《民办教育促进法》并未明确营利性民办教育机构必须设立为公司，不过多次提及按照公司法的要求处理资产等。

作为资本市场相关法律从业者，我们认为，尽管本次修法超出市场前期预期的明确将义务教育阶段的民办学校限定为非营利性机构，但此次修法大大释放了教育行业的市场活力，其具有的正面意义要更强。未来的10个月，一起期待教育行业的变化。

作者简介：

郭克军  律师北京办公室  合伙人 

业务领域：资本市场/证券，私募股权与投资基金，银行与金融

刘永超 资本市场部  律师 

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